Política de Desarrollo Territorial

La clave para construir entornos territoriales innovadores

El crecimiento económico, la equidad social, la sostenibilidad ambiental y el ordenamiento territorial articulados, garantizan el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
La política de desarrollo territorial contribuye a la generación de condiciones para el desarrollo económico y social.
Materializarla pasa por establecer estrategias para armonizar y coordinar procesos de intervención en los diversos territorios del país; por promover el fortalecimiento de dinámicas regionales; armonizar estructuras institucionales a todos los niveles para su ejecución; incentivar sistemas de producción acordes con la potencialidad de los territorios con el fin de obtener ventajas en los mercados internacionales, y por articular las políticas sectoriales para aplicarlas de manera planificada en municipios y regiones.

Diagnóstico

En las últimas décadas, el Estado no tenía los mecanismos para abordar la problemática derivada de la nueva organización del territorio producida por el acelerado proceso de urbanización y el despoblamiento de muchas regiones agrícolas.

En solo 40 años se conformó una nueva realidad territorial, fundamentalmente urbana. Más del 72% de la población habita en áreas urbanas. En el año 2000, 47 ciudades tenían más de 100.000 habitantes, cuatro de ellas con más de un millón de habitantes, hoy albergan el 30% de la población total del país.

Frente a esta realidad, la política estatal en el territorio fue, en esencia, una conjunción de programas sectoriales y el montaje de los sistemas para financiarlos. La actuación pública en las regiones y ciudades fue desarticulada y discontinua y los programas sectoriales no respondieron a esta nueva dimensión territorial y los problemas que se derivaron.

Los procesos de planificación urbana y regional se concentraron en la dotación de vivienda y servicios públicos domiciliarios.

En la planeación regional el paso más significativo fue la creación de las Corporaciones Autónomas de Desarrollo Regional39 en la década de los 50, época en que el Estado intentó una aproximación a la elaboración de planes de desarrollo nacional y regional.

En los años 70 y 80, la implantación del Plan Integral de Desarrollo (PID), como instrumento obligatorio de planeación en los municipios para replicar a escala local la experiencia del Plan Nacional de Desarrollo, implicó un desvanecimiento de la planeación territorial desarrollada hasta entonces. La ruptura entre la planeación urbano - territorial y la planeación económico-social fue radical: Plan de Desarrollo Nacional y Plan Territorial quedaron como dos esferas aisladas.

La actuación privada se convirtió en el principal protagonista en la construcción de la ciudad y el afianzamiento de las normas urbanas como principales y casi únicos instrumentos para dirigir el desarrollo: El problema para la administración fue regular la actuación privada a través de las normas urbanísticas para el predio y la gestión individual: el Código Urbano reemplazó al Plan.

Los 90 muestran cambios en la relación entre los entes territoriales y el Gobierno Nacional. Se inician con el proceso de descentralización en la segunda mitad de los años 80, la promulgación de la Constitución en 1991 y la discusión de las leyes reglamentarias de planeación y ordenamiento del territorio. Paralelamente aparece el medio ambiente como tema principal de debate y acción pública.
La descentralización implicó un cambio en los municipios, que ganaron mayor autonomía y manejo de recursos. La elección popular de alcaldes y gobernadores en 1988, concretó esa autonomía.

El fortalecimiento del municipio trajo consigo el decaimiento de las gobernaciones. De hecho, ya las grandes ciudades habían transformado sus relaciones con los departamentos, de manera que la Nación fue convirtiéndose poco a poco en su interlocutor natural.
A la descentralización se agrega la creación en 1995 de los Consejos Regionales de Planeación Económica y Social (CORPES), para cinco regiones en las cuales fue dividido el país. Fue un nuevo intento por dotar al país de un espacio de planeación y ejecución «intermedio».

También es importante resaltar el desarrollo institucional ambiental. La creación del Ministerio del Medio Ambiente y del SINA (Ley 99 de 1993), la conversión del objetivo de las corporaciones regionales hacia los temas exclusivamente ambientales y la exigencia de las licencias ambientales, consolidó un nuevo enfoque de desarrollo regional, que se tradujo en un sesgo «ambientalista» en la planeación regional, dejando actividades como la función de desarrollar la planeación territorial.

De la Constitución de 1991 se destacan tres principios relativos al Desarrollo Territorial: la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular (artículo 58) y la participación de los municipios en las plusvalías generadas en el desarrollo urbano, con miras a una distribución equitativa de cargas y beneficios (art. 13 y 82). Estos principios se concretan a través de la noción explícita del urbanismo como función pública, principio fundamental de la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 97).

Algunas leyes reglamentarias de la Constitución complementaron este marco: la ley 152 de 1994 - Ley Orgánica del Plan de Desarrollo- reglamentó una nueva figura territorial: el Plan de Desarrollo, para definir las acciones de la ciudad durante el período de cada mandatario.

Al Plan de Desarrollo se agrega el Plan de Ordenamiento Territorial previsto en la Ley 388, figura completamente renovada de planeación estructural y físico espacial de la ciudad, que incorpora instrumentos de gestión del suelo apropiados a las exigencias del desarrollo urbano, en concordancia con la nueva Constitución.

Estos planes crearon en la práctica un nuevo esquema de planeación en el cual se relaciona el ordenamiento territorial con las demás prácticas de planeación del municipio, lo que permite identificar y programar con eficiencia los proyectos y programas públicos y establecer las regulaciones necesarias para llevar a la práctica el modelo territorial de largo plazo establecido como futuro deseable para el municipio.

La coyuntura actual está marcada por cambios en la estructura institucional del nivel nacional y la reorientación de sus políticas en el campo territorial. Temas como la planeación regional han aparecido con fuerza en el escenario nacional. De estos cambios se destacan:

• La creación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, permite manejar los diversos temas del desarrollo territorial, eliminando duplicidades y contradicciones.

• El Plan Nacional de Desarrollo contempla el fortalecimiento del nivel regional, la inclusión ambiental, el desarrollo de visiones regionales, los Sistemas Integrados de Transporte Masivo, los proyectos de Renovación Urbana y los Planes de Ordenamiento Territorial, que permiten la acción concertada de las entidades y recursos nacionales en las ciudades y territorios.

• La Ley 388 de 1997, constituye el proceso más innovador en el ámbito del desarrollo territorial. Su aplicación ha evidenciado dificultades en la formulación, aprobación y puesta en práctica de los Planes de Ordenamiento Territorial -POT, asociadas a la falta de recursos y a la poca capacidad de gestión de los municipios en el ordenamiento urbanístico, capacidad sobrevalorada en la ley. Actualmente, el 19% de los municipios no tienen POT adoptado, adicionalmente existen problemas de aplicación de algunos instrumentos previstos en la ley, derivados fundamentalmente de la deficiente formulación de procedimientos.

• Los procesos de ordenamiento territorial que apuntan a la integración de áreas o municipios para conformar regiones, sin participación inicial de la Nación, han mostrado que las necesidades territoriales desbordan la acción de las instancias institucionales existentes, al generar nuevos espacios de concertación y acción. Ejemplos en este campo son: Región Bogotá / Cundinamarca, Ecorregión del Nororiente, Agenda Pacífico XXI, Agenda Amazonía XXI, Plan Caribe, Programa Darién Chocoano y Urabá Antioqueño, Programa de Desarrollo Sostenible de la Región de la Mojana, Áreas singulares de Neiva, Macizo Colombiano.

Objetivo de Política

Promover el desarrollo racional, equitativo, productivo y sostenible del territorio, mediante la coordinación y ordenamiento de las acciones de entidades y organizaciones del nivel nacional, regional y municipal, en armonía con los objetivos de desarrollo humano, social, económico y ambiental.

En este marco se promoverán los procesos de integración entre municipios que se detecten y que permitan la conformación de regiones funcionales con el fin de adelantar acciones de desarrollo, planificación y asistencia técnica dirigida, en armonía con los Planes de Ordenamiento Territorial.

Para alcanzar este objetivo se requiere un marco legal, institucional y técnico que permita instrumentalizar y hacer efectiva la coordinación de las acciones públicas y privadas con resultados en el corto, mediano y largo plazo. Parte de dos consideraciones principales: Entender las condiciones en que se desenvuelve el proceso de urbanización y las nuevas condiciones del desarrollo territorial en el mundo globalizado. En segundo lugar, construir un nuevo «pacto» entre la Nación y los territorios, para que éstos puedan agenciar las políticas nacionales en sus dominios.

La nueva realidad del desarrollo territorial implica la concepción de cuatro aspectos interdependientes:
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecológica y las necesidades del desarrollo económico y social.

• Territorios productivos que aseguren la viabilidad económica de municipios y regiones en el mediano y largo plazo.

• Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder más fácilmente a bienes y servicios como vivienda, servicios públicos, equipamientos y espacios libres, entre otros.

• Territorios autofinanciados, con menos dependencia de las transferencias, programas y proyectos del nivel nacional, con nuevas formas de gestionar y financiar su desarrollo, pues los métodos tradicionales siguen siendo deficientes y se han quedado cortos.

• Por otra parte, la descentralización y los procesos institucionales desarrollados en las décadas anteriores, implican redefinir la acción de las entidades del nivel nacionales en el territorio.

Áreas Estratégicas

Lo señalado implica organizar un esquema de trabajo que permita la coordinación territorial de las políticas y acciones sectoriales de las entidades nacionales, regionales y locales. Para cumplir este objetivo, la política de fortalecimiento del desarrollo territorial se estructura en tres áreas estratégicas:

A. Formulación de la política y lineamientos para temas estratégicos del desarrollo territorial.

B. Impulso a la asistencia técnica dirigida a municipios y regiones.

C. Apoyo a proyectos especiales de desarrollo territorial.